中文
English過去40多年來，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)歷了五大階段，取得了重大進(jìn)展。
第一階段（1973-1978年）：初始“三廢”治理的起步階段。這一時(shí)期提出了環(huán)境保護(hù)工作32字方針，在全國(guó)逐步開展了以“三廢”治理和綜合利用為主要內(nèi)容的污染防治工作。雖然我國(guó)在萌芽時(shí)期，尚未提出環(huán)境質(zhì)量管理的概念，但“三廢”治理主要是圍繞影響生產(chǎn)生活的污染展開的。
第二階段（1979-1992年）：污染防治“八項(xiàng)制度”建立階段。這一時(shí)期提出了要積極推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)等8項(xiàng)環(huán)境管理制度，中國(guó)的環(huán)境污染控制管理制度體系初步建立。
第三階段（1993-2004年）：環(huán)境質(zhì)量管理雛形發(fā)展階段。這一時(shí)期，我國(guó)提出推進(jìn)“一控雙達(dá)標(biāo)”，即控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)和重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)，提出環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)責(zé)任制，并通過開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（簡(jiǎn)稱“33211”工程）的污染防治，最終實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)流域區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善。
第四階段（2004-2014年）：以總量控制帶動(dòng)質(zhì)量改善階段。由于全國(guó)主要污染物排放量居高不下，重點(diǎn)區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化，國(guó)家從“十一五”開始實(shí)施主要污染物排放總量控制。雖然這一階段也強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量管理的重要性，但總量控制是該時(shí)期的核心環(huán)境管理手段，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵約束性指標(biāo)。這一階段，通過“三大”污染減排措施和強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，樹立了環(huán)境保護(hù)在地方政府中的地位，通過污染減排遏制了環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)。
第五階段（2015年以來）：改善環(huán)境質(zhì)量成為環(huán)境保護(hù)核心階段。黨的十八大將把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，環(huán)境保護(hù)成為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和主力軍，圍繞全面建成小康社會(huì)目標(biāo)改善環(huán)境質(zhì)量成為公眾的迫切需求，大氣、水、土壤污染防治“三大十條”和“十三五”《綱要》，都提出了改善環(huán)境質(zhì)量的具體目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量管理已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的核心，構(gòu)建科學(xué)有效的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系的任務(wù)非常艱巨。
無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量改善都是一國(guó)環(huán)境保護(hù)的核心目標(biāo)。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)演變歷程表明，從“三廢”治理到總量控制、從總量控制到以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的發(fā)展歷程看，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系從無到有、從弱到強(qiáng)、從偏到正，在國(guó)家環(huán)境管理體系的核心地位越來越顯著。中國(guó)經(jīng)過40多年環(huán)境保護(hù)歷程演變，就是環(huán)境質(zhì)量管理核心地位上升的歷史，環(huán)境質(zhì)量改善經(jīng)過40多年螺旋式上升，重新回轉(zhuǎn)到了環(huán)境保護(hù)的核心位置。
隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的訴求正在急劇上升。同時(shí)，隨著主要污染物排放總量得到較好的控制，排放總量控制的剛性需求將有所減弱，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)將逐步從以質(zhì)量改善目標(biāo)倒逼污染減排轉(zhuǎn)向基于人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量改善，預(yù)期在環(huán)境質(zhì)量總體好轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)入到以環(huán)境健康為核心的階段。
國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系是指以環(huán)境質(zhì)量改善為核心目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的執(zhí)行層主體和保障層措施的一種系統(tǒng)安排。國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系既是一個(gè)基于質(zhì)量管理的環(huán)境系統(tǒng)工程，更是國(guó)家現(xiàn)代治理能力的集中體現(xiàn)。該體系總體上覆蓋目標(biāo)決策、組織執(zhí)行、制度保障3個(gè)層面，如圖1所示。
圖1 國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系框架
在國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系中，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是體系的決策核心和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是衡量所有實(shí)施力量和保障措施有效性的尺度；政府主導(dǎo)、企業(yè)治理、公眾參與和市場(chǎng)激勵(lì)“四元”是組織執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的主體；法律變革、體制創(chuàng)新、空間管控、投入有效、科技引導(dǎo)是改善環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)保障。
梳理國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)體系，是科學(xué)確定環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)、制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方案的前提。環(huán)境質(zhì)量管理以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理決策體系。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)決策要與環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境健康以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量紅線相適應(yīng)。
制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)首先要確定環(huán)境基準(zhǔn)。環(huán)境基準(zhǔn)是針對(duì)大氣、水、土壤、生態(tài)、聲等環(huán)境要素，考察不同類型的污染物對(duì)人體健康、生態(tài)系統(tǒng)等造成影響的濃度閾值，提出為了避免健康損失、生態(tài)惡化或其他社會(huì)福利的損失，不同介質(zhì)中不同污染物需要控制到的濃度值。環(huán)境基準(zhǔn)是制訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要科學(xué)依據(jù)，但它并不具有法律效力。而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在環(huán)境基準(zhǔn)基礎(chǔ)上，為了保障人體健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用資源，并考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，而對(duì)環(huán)境中有害物質(zhì)和因子作出的限制性規(guī)定，通常由國(guó)際組織（如WHO）和國(guó)家發(fā)布，在國(guó)家環(huán)境管理中具有很強(qiáng)的法律效力。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既是衡量區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的尺度，也是確定環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的直接依據(jù)。
環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)需要通過科學(xué)、合理的決策過程，制定經(jīng)濟(jì)有效的施工路線圖加以實(shí)現(xiàn)。
例如，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》GB3095-2012規(guī)定了PM2.5二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但全國(guó)所有城市達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間可能是2030年甚至更晚，因此就要通過制定三個(gè)五年規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)決策，首先要根據(jù)環(huán)境功能區(qū)類型來確定，如現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》就劃分了兩類環(huán)境空氣功能區(qū)，一類區(qū)為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，因而標(biāo)準(zhǔn)限值要求更高；二類區(qū)為居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，以保護(hù)人體健康為主要目的，標(biāo)準(zhǔn)限值要求相對(duì)較低。
其次，要考慮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平的適用性，不能超越發(fā)展階段提出過高的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，也不能追求GDP而不顧公眾的環(huán)境質(zhì)量需求。具體到“十三五”2020年，盡管環(huán)境質(zhì)量依然是一個(gè)發(fā)展的“短板”，但環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要與全面建成小康社會(huì)基本相適應(yīng)。
第三，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定既要考慮大尺度區(qū)域流域的環(huán)境質(zhì)量，更要解決老百姓身邊的環(huán)境質(zhì)量民生，將群眾身邊的城市黑臭水體基本消除、城鎮(zhèn)集中式飲用水水源穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、大幅度減少重污染天氣等與公眾感受密切相關(guān)的指標(biāo)作為環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，努力讓老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，保障人民群眾在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活，確保公眾健康和生態(tài)活力，讓碧水藍(lán)天凈土成為偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要元素。
第四，在目標(biāo)推進(jìn)路徑上，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣管理模式，以區(qū)域差異化的標(biāo)桿指標(biāo)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量全面上臺(tái)階，力爭(zhēng)部分地區(qū)有亮點(diǎn)、做樣板、樹標(biāo)桿。確定一批環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)、需要維持改善的城市和地方（標(biāo)桿城市）、一批“十三五”經(jīng)過努力能夠達(dá)標(biāo)的地方和城市（達(dá)標(biāo)城市）、一批不能實(shí)現(xiàn)質(zhì)量達(dá)標(biāo)但能得到改善的地方和城市（改善城市），并向社會(huì)公布
在組織執(zhí)行國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系層面，要完善建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，履行政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制；要完善污染源防控體系，企業(yè)履行治污減排主體責(zé)任；健全改善環(huán)境質(zhì)量的公眾監(jiān)督體系，推動(dòng)形成社會(huì)共治環(huán)境質(zhì)量體系；充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)作用，建立改善環(huán)境質(zhì)量的市場(chǎng)激勵(lì)體系。
各級(jí)政府是改善地方環(huán)境質(zhì)量的第一責(zé)任主體，對(duì)轄區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)負(fù)總責(zé)。
首先要建立能夠全面體現(xiàn)區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)網(wǎng)路體系。傳統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)以定點(diǎn)監(jiān)測(cè)為主，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，衛(wèi)星和地基遙感技術(shù)逐漸完善。近年來逐步發(fā)展出空間覆蓋更廣的遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，對(duì)基于固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)起到了良好的補(bǔ)充作用。同時(shí)，也要建立環(huán)境監(jiān)測(cè)的質(zhì)量保障/質(zhì)量控制（QA/QC）系統(tǒng)，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性。
其次，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估與考核是環(huán)境質(zhì)量管理的重要組成部分，有效的監(jiān)督和科學(xué)的評(píng)估與考核是保證國(guó)家環(huán)境質(zhì)量按照計(jì)劃不斷改善的基礎(chǔ)。環(huán)境質(zhì)量評(píng)估和考核是世界各地保障各級(jí)政府履行環(huán)境保護(hù)任務(wù)的主要手段。環(huán)境質(zhì)量評(píng)估一般是根據(jù)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的要求，將不同時(shí)期的環(huán)境質(zhì)量狀況與相應(yīng)時(shí)期的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行比較，考察其達(dá)到目標(biāo)的程度，進(jìn)而分析不同類型的環(huán)境管理措施對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況的影響。
第三，要建立政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制。在環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的基礎(chǔ)上，立法部門或上級(jí)政府會(huì)對(duì)評(píng)估地區(qū)的政府進(jìn)行環(huán)境管理實(shí)踐進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)不能達(dá)到要求的進(jìn)行處罰和問責(zé)。如歐洲議會(huì)會(huì)對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的城市所在國(guó)家進(jìn)行罰款。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)對(duì)空氣質(zhì)量不能按期達(dá)標(biāo)的州暫扣高速公路基金。我國(guó)針對(duì)空氣質(zhì)量惡化嚴(yán)重或空氣質(zhì)量改善進(jìn)度嚴(yán)重滯后的省市和地區(qū)，主要采取約談的形式，促進(jìn)地方政府履行環(huán)境質(zhì)量管理的職責(zé)。
第四，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目前推行的環(huán)境保護(hù)督察巡視、督政約談、黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、政府和離任干部環(huán)境資源審計(jì)，以及大氣、水、土壤3個(gè)污染防治行動(dòng)計(jì)劃，把地方環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和績(jī)效作為這些制度的核心內(nèi)容，重點(diǎn)對(duì)那些環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量反彈惡化、嚴(yán)重違反國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的地方和黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行追責(zé)。
改善環(huán)境質(zhì)量的根本措施是全面控制各種污染源的排放。污染企業(yè)的主要責(zé)任是達(dá)標(biāo)（排放標(biāo)準(zhǔn)）達(dá)證（排放許可證）。因此，首先要建立基于環(huán)境質(zhì)量的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。開展基于區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境和損害水平的環(huán)境基準(zhǔn)研究，加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的銜接。在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)開展“一廠一策”的標(biāo)準(zhǔn)適用性研究，圍繞排放標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)核發(fā)企業(yè)排污許可證。針對(duì)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)地區(qū)和當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善需求，以高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工藝、設(shè)備與產(chǎn)品為主要對(duì)象，制定淘汰污染環(huán)境的落后產(chǎn)能清單，鼓勵(lì)企業(yè)提高清潔生產(chǎn)水平。
其次，以區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，有針對(duì)性地對(duì)區(qū)域、流域開展源解析工作，分析不同類型污染源對(duì)環(huán)境質(zhì)量的貢獻(xiàn)程度。在全國(guó)重點(diǎn)流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量評(píng)估基礎(chǔ)上，制定以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目標(biāo)的工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)、流動(dòng)源等污染源綜合控制方案，提高污染防治的環(huán)境質(zhì)量績(jī)效。圍繞環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域和流域，開展超標(biāo)因子的排放總量控制?；诃h(huán)境質(zhì)量狀況，科學(xué)確定污染物總量控制要求，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)的水體超標(biāo)因子和超標(biāo)倍數(shù)情況，差別化地開展總量控制。采用基于數(shù)值源解析的定量化模型進(jìn)行模擬，建立排放總量減排措施與環(huán)境質(zhì)量改善的響應(yīng)關(guān)系，將超標(biāo)因子的總量控制任務(wù)落實(shí)到區(qū)域和流域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)、污水處理設(shè)施、分散點(diǎn)源和面源。
第三，對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染源中的固定源采用排污許可證作為主要手段開展常規(guī)環(huán)境管理。以排污許可制度作為固定點(diǎn)源的最主要管理手段，將環(huán)境質(zhì)量改善、排放總量控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源監(jiān)測(cè)、排污權(quán)有償使用、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)境管理要求，通過排污許可證具體文本逐一落實(shí)到具體點(diǎn)源，逐步實(shí)現(xiàn)“一企一證”和分類管理。在環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的區(qū)域、流域以及污染嚴(yán)重的城市，建立以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，實(shí)行精細(xì)化、季節(jié)性的排放許可證，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
社會(huì)公眾是環(huán)境保護(hù)的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者，新時(shí)期改善環(huán)境質(zhì)量需要建立健全公眾監(jiān)督體系，讓公眾真正參與環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，環(huán)境保護(hù)部的環(huán)保舉報(bào)熱線和全國(guó)微信舉報(bào)平臺(tái)共受理近15000件群眾舉報(bào)（其中熱線受理1145件，微信舉報(bào)13719件），一大批關(guān)系公眾切身利益的環(huán)境問題得到了解決。建議進(jìn)一步加大環(huán)境信息公開力度，除法律法規(guī)規(guī)定不得公開的環(huán)境信息外，公開污染源、重點(diǎn)檢查企業(yè)檢查情況、違法行為查處結(jié)果以及掛牌督辦案件整改情況等信息，降低公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程中的信息獲取門檻。讓公眾從原先更多關(guān)注環(huán)境質(zhì)量信息，轉(zhuǎn)向到監(jiān)督污染源的排放達(dá)標(biāo)。
建議各級(jí)政府設(shè)立公眾環(huán)境保護(hù)基金，完善嚴(yán)格的舉報(bào)受理程序，限期辦理公眾舉報(bào)投訴的環(huán)境問題，并根據(jù)受理查實(shí)結(jié)果，在合理的有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍里給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程的積極性。建議豐富環(huán)保聽證、社會(huì)公示、環(huán)境信訪、環(huán)境舉報(bào)、環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員和“12369“環(huán)保舉報(bào)熱線等監(jiān)督渠道，積極利用融合媒體和自媒體等新媒體，暢通公眾在監(jiān)督境質(zhì)量改善過程中的表達(dá)途徑。積極推行環(huán)境公益訴訟，逐步將包括環(huán)保社會(huì)組織、公民等在內(nèi)的主體納入環(huán)境公益訴訟原告范圍，并打破公眾的公益訴訟行為受危害行為或侵害結(jié)果發(fā)生的地域限制，制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則，提升公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善中的公益訴訟能力。支持和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織開展工作，為公眾和環(huán)保社會(huì)組織提供環(huán)保法律法規(guī)政策培訓(xùn)和咨詢，邀請(qǐng)其參與重要環(huán)保制度和政策的制定和實(shí)施，全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大突發(fā)環(huán)境事件的調(diào)查，提供公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善中的參與能力和力度。
傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段關(guān)注于污染物排放總量的減排和治理項(xiàng)目的資金分配，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)聯(lián)性和刺激性不強(qiáng)。在新的環(huán)境質(zhì)量管理模式下，排污收費(fèi)或環(huán)境稅除了繼續(xù)堅(jiān)持“污染者付費(fèi)原則（PPP）”和刺激削減污染物排放總量之外，應(yīng)更多地把排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境稅稅率與污染源的布局相聯(lián)系，實(shí)行環(huán)境功能和質(zhì)量達(dá)標(biāo)聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。在環(huán)境質(zhì)量功能要求高的區(qū)域和流域，引入排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境稅稅率的高調(diào)整系數(shù)，讓在高環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)的污染源承擔(dān)更高的排污費(fèi)或環(huán)境稅，通過高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境稅率促進(jìn)污染源向低環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)布局。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域和流域，實(shí)行高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境稅稅率，或者對(duì)影響環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的污染產(chǎn)品征收污染產(chǎn)品稅。
目前，我國(guó)已經(jīng)在運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善領(lǐng)域開展了一些試點(diǎn)探索。空氣質(zhì)量改善、水質(zhì)目標(biāo)考核激勵(lì)主要集中在地方，通常是省市域內(nèi)開展的。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善激勵(lì)機(jī)制則主要是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。建議中央和地方下一步要以環(huán)境質(zhì)量改善或者達(dá)標(biāo)為基本目標(biāo)，通過建立配套的財(cái)政資金激勵(lì)機(jī)制，輔以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核監(jiān)管等手段，激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)達(dá)標(biāo)地區(qū)持續(xù)達(dá)標(biāo)，激勵(lì)不達(dá)標(biāo)地區(qū)加快改善步伐。在空氣質(zhì)量改善激勵(lì)方面，建議按照城市不同達(dá)標(biāo)類型、人口規(guī)模和PM2.5下降程度，由中央和地方財(cái)政給予獎(jiǎng)勵(lì)。在水環(huán)境質(zhì)量改善激勵(lì)方面，建議從水污染防治資金中撥付一定比例的資金，根據(jù)全國(guó)主要水系國(guó)控和跨省斷面的年度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和各省水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核情況，建立水環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)方面，建議國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金在適當(dāng)考慮人口規(guī)模、可居住面積、海拔、溫度等成本差異后，按縣域重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。
保障層：國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理基礎(chǔ)條件
建立以質(zhì)量改善為核心、實(shí)施“四元共治”的環(huán)境管理體系，必須從保障層面夯實(shí)好法律改革、體制創(chuàng)新、空間管控、投入有效、科技引導(dǎo)等支持條件，統(tǒng)籌好各項(xiàng)生態(tài)文明制度和環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)制度。
環(huán)境質(zhì)量管理首先要進(jìn)入環(huán)境法治體系。由于環(huán)境保護(hù)立法路徑選擇問題，新的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》在構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量管理體系方面，缺乏清晰的路線圖和制度安排。建議在所有環(huán)境要素污染防治法律制修訂中，突出改善環(huán)境質(zhì)量核心思想，研究制定清潔大氣法、清潔水法和清潔土壤法，厘清環(huán)境法律、行動(dòng)計(jì)劃和規(guī)劃之間的關(guān)系，明確政府、企業(yè)和社會(huì)在改善環(huán)境質(zhì)量中的地位和作用，特別要通過法律落實(shí)政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制，落實(shí)環(huán)境質(zhì)量“不退化、不惡化”原則。生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排放總量控制和排污許可證等制度，要充分體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向性和支持性，制度實(shí)施要與環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)程度相關(guān)聯(lián)。
傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制強(qiáng)調(diào)污染防治工作，沒有體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量管理核心思想，污染防治與質(zhì)量改善之間缺乏“科學(xué)”關(guān)系。2016年，環(huán)境保護(hù)部對(duì)現(xiàn)行管理體制進(jìn)行了調(diào)整，設(shè)立了大氣、水和土壤三大環(huán)境質(zhì)量要素。但是，環(huán)境質(zhì)量要素管理不等同于設(shè)立三個(gè)要素司，而是要全面建立圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的管理體制。建議環(huán)保部門繼續(xù)深化改革，按照“以環(huán)境質(zhì)量改善為核心”要求，重點(diǎn)理順環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物總量控制、排污許可證、環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、環(huán)境信息公開、環(huán)境督察督政等體制，充分體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的全過程管理思想。同時(shí)，為了適應(yīng)區(qū)域性和流域性環(huán)境質(zhì)量管理需求，選擇京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域，加快探索區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量管理協(xié)調(diào)平臺(tái)。
空間功能管控是科學(xué)有效管理環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)體系的重要保障。空間區(qū)域環(huán)境功能不同，相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和管制手段（如排放標(biāo)準(zhǔn)和許可證）水平也不同。現(xiàn)行的空氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，都按照要素環(huán)境功能區(qū)要求加以確定。從空間管控角度出發(fā)，環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)管理就是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的一種過渡型態(tài)。從目前4大主體功能區(qū)和5種類型的生態(tài)環(huán)境功能區(qū)來看，高生態(tài)環(huán)境功能（如禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)保留區(qū)）實(shí)行的往往是高環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或類別，而低生態(tài)環(huán)境功能區(qū)（如農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和建設(shè)功能區(qū)）配置的主要是低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或類別。如果要總體上提高環(huán)境質(zhì)量水平，可以對(duì)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整，直接提高高生態(tài)環(huán)境功能區(qū)面積比例和管控要求。
實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善需要充足而高效的環(huán)境保護(hù)投入。據(jù)研究，全國(guó)“十三五”環(huán)境保護(hù)投資和綠色金融資金需求分別為6萬(wàn)億元和20萬(wàn)億元左右，分別占當(dāng)期GDP的1.5%和5%左右。解決投入問題首先要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，通過環(huán)境服務(wù)價(jià)格改革、建立投資回報(bào)機(jī)制、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、提高政府信用等手段，在保持政府投入力度前提下廣泛吸引社會(huì)資本投入，大膽探索環(huán)境PPP模式、綠色環(huán)保銀行、企業(yè)綠色債券、綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新等，建立可持續(xù)的國(guó)家綠色金融體系。在投入資金分配方面，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)區(qū)域和超標(biāo)因子評(píng)估制定環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃，圍繞空氣重污染天數(shù)降低、城市黑臭水體消除、農(nóng)村環(huán)境污染治理等區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量改善安排項(xiàng)目資金，建立基于環(huán)境質(zhì)量改善或污染減排最大化的投資績(jī)效評(píng)估體系。
國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理體系需要強(qiáng)有力的科技創(chuàng)新和科技支撐。環(huán)境質(zhì)量管理需要通過系統(tǒng)全面的科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)觀測(cè)，全面開展污染源解析和重污染預(yù)報(bào)預(yù)警研究，建立污染排放與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量與健康風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境治理成本與效益以及環(huán)境質(zhì)量與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等響應(yīng)關(guān)系。因此，環(huán)境科技創(chuàng)新不僅要為當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量管理提供技術(shù)支撐，更重要的是能夠?yàn)槲磥憝h(huán)境質(zhì)量改善提供前瞻性方向、技術(shù)方法和政策制度，運(yùn)用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)和智慧環(huán)保，建立服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善的“治理和管理兩大技術(shù)”體系，顯著提高環(huán)境科技對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)率。同時(shí)，建議有關(guān)部門要勇于面對(duì)環(huán)境健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，組織建立跨部門跨學(xué)科研究力量，重點(diǎn)攻克環(huán)境污染-治理-質(zhì)量-健康-風(fēng)險(xiǎn)-效益科學(xué)難題，為環(huán)境質(zhì)量管理向環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)型提供科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。
本文發(fā)表于《環(huán)境保護(hù)》2016年第44卷第11期。
掃描二維碼關(guān)注深圳水凈公眾號(hào)